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试论我国金融不良资产的成因及处置模式选择 |
| 作者: 黄平 |
| 发表于:2007-6-7 |
一、 引言
金融不良资产，通常主要是指银行不良贷款。我国对不良贷款的界定有两种方式，一种是按1996年6月28日中国人民银行发布的《贷款通则》的规定，包括逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款；另一种是根据1998年中国人民银行发布的《贷款风险分类指导原则（施行）》第三条、第四条的规定，包括次级贷款、可疑贷款和损失贷款。次级贷款是指借款人的还款能力出现明显问题，完全依靠其正常营业收入无法足额偿还借款本息，即使执行担保，也可能会造成一定损失。可疑贷款是指借款人无法足额偿还借款本息，即使执行担保，也肯定会造成一定损失。损失贷款是指在采取所有可能的措施或一切必要的法律程序之后，本息仍然无法收回，或只能收回极少部分。正是由于逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款以及次级贷款、可疑贷款和损失贷款的大量存在，我国国有商业银行信贷质量下降，不良贷款问题日益严重。据统计，中国四家国有独资商业银行的不良贷款比例为25.37%。西方国家对于中国银行体系的不良贷款比例估计得更高一些，一般认为该比例在30%以上。不良贷款比例偏高成为威胁银行体系安全，防范金融风险的核心内容。中国已经成为世界贸易组织的成员国，银行体系的逐步开放成为必然趁势，采取必要的措施改革银行体系是应对入世挑战的唯一出路，但大量的不良贷款会成为银行改革的制约因素。在未来的改革当中，银行既面临改革银行体系的困难，同时又面临保持信贷增长，维持经济增长的速度的任务，保证总需求的增加。银行的不良贷款会在这两者中成为制肘，处理不好的话，会使金融与经济的循环出现负效应。为此，对我国金融不良资产的成因及对策进行研究，无疑意义重大。由于学识及篇幅所限，笔者下面选择性地就金融不良资产的成因及其存量问题的剥离模式进行探讨，并对不良资产的清理提出一些司法建议。
二、 我国金融不良资产的成因
客观地讲，我国金融不良资产即银行不良贷款形成的原因是多方面的，既有制度的因素；也有市场的因素。银行不良贷款可以分为经营性不良贷款与政策性不良贷款。银行在信息不完全、信贷评估失误以及内部控制不严所导致的不良贷款是经营性不良贷款。而由于政府行为在信贷分配中过度介入及政策不合理等所形成的不良贷款为政策性不良贷款。
（一）财政性不良贷款
从商业银行信贷分配理论要求看，贷款必须建立在信用评级、倒胀风险评估的基础上。在传统的财政金融体制下，商业银行缺乏自主权，信贷资金分配是计划体制下资本计划分配的一个组成部分，由于银行和财政关系未理顺，造成大量银行信贷资金被当作财政资金使用,形成财政挤占银行的信贷资金,信贷资金财政化的倾向主要表现.一是财政资金由银行信贷资金填补。在计划经济体制下，企业的资金供应渠道只有财政和银行两条渠道。银行信贷资金财政化，造成银行大量短期信贷资金被长期占用，贷款不能按期收回，流动性差。由于这类贷款带有财政资金的性质，长期固化，成为银行不良贷款的重要组成部分。二是企业改制、重组、破产过程中的政策措施不配套，给银行信贷资产带来极大风险和损失。国有企业进行改制、重组，是建立现代企业制度、搞好国有企业的有效途径之一，但是，由于国家的有关政策措施尚不配套。企业重组、破产过程中出现了比较严重的逃废银行债务现象。三是地方政府对银行贷款的行政干预。一些地方政府作为当地利益的代表者。当银行利益和地方利益无法同时兼顾时，往往首先维护地方利益，使银行利益受损。如为了加快发展本地经济，突出“政绩”，地方政府总是取各种办法对银行经营进行行政干预，鼓励企业上项目争投资，地方政府的干预，银行地方分支机构只能被动配合，结果使一些企业脱离实际，盲目上基建、搞技改。四是国有商业银行承担着大量的政策性任务。国家专业银行的政策性贷款有固定资产贷款和流动资金贷款，固定资产贷款的投向往往由政府部门指定。流动资金贷款主要有农副产品收购和出口商品收购贷款等。此外还有支农、扶贫、支持地区开发和科技开发贷款。上述贷款中，多数都实行优惠利率，其中对农副产品收购贷款的优惠利率与基准利率之间的差额，由中央银行给予部分补贴，其余利息差额均由专业银行自己承担。这类政策性贷款本该由财政给予贴息，以支持产业政策的实施。由于财政困难，政府给不出钱，就把贴息负拒转嫁给专业银行，引起专业银行经营的困难，同时，还易形成专业银行以政策性亏损的理由来掩盖经营性亏损，使银行的经营状况不透明。对困难企业的安定团结贷款以及承担优惠利息的贴息，实际上是财政直接转嫁给银行的负担。
典型的例子是广东发展银行的不良贷款，原广东发展银行在广东境内的各分支机构都是独立法人，人员有各地方任命，导致大量不良贷款的发生。其中不良贷款率最高的分行是韶关分行，其不良贷款率高达96.96％，其次是清远分行和江门分行，其不良贷款率分别为88.76％和85.16％。经统计发现，广发行不良贷款率在50％以上的分行有7家，占全部分行的30％以上，且不良贷款率高的分行全部集中在广东省境内，除总行的77亿余元外，又以广州和佛山最多，广州为32亿余元，佛山为33亿余元。
（二）企业亏损性不良贷款
银行不良贷款也有很大一部分主要是由国有企业转嫁而来的。正是由于国有企业经营困难．导致银行不良债权大幅上升，沉淀、呆滞贷款大幅增加。在计划经济条件下，国有企业的信贷资金供给制，使国有专业银行与国有企业之间形成了超信用的经济关系，同时也使专业银行成为国有企业的最大债权人。 国有企业与国有银行这种胶着的借贷关系，使得专业银行的改革与国有企业的改革紧紧地绑在一起，当国有企业躺在政府、躺在计划经济体制上，实际上就是躺在国有专业银行身上，因此，国有企业改革不能推进，国有企业不能走向市场，国有专业银行商业化改革也难以推进，国有银行也难以走向市场。
（三）经营性不良贷款
同国有企业一样，国有银行内部未能建立有效的风险约束与激励机制。由于银行产权属国家，国家以股东身份任命银行行长，往往从行政需要考虑的较多，而经营业绩却较少考虑，而且，各层银行经营管理者的权力、利益和责任极不对称，经营得好，不良资产少，个人得不到应有的激励；资产流失、风险大了，也只是国家受损，在此背景下，只要地方政府稍有压力，大量达不到信贷条件的高风险贷款便会应运而生。另外，长期以来，我国的银行作为国家分配资金的渠道，并没有建立风险意识和与风险意识相对应的内控机制，管理制度也极不完善。首先，从组织架构体系上讲，商业银行没有设立进行有效风险控制、监测、预警和消化的机构，也没有制订与风险评审相配合的信贷管理程序和工作流程，缺乏对信贷活动的审慎调查。其次是缺乏健全的贷款管理机制。目前国有独资商业银行贷款质量低下，与缺乏健全的贷款管理机制有密切的关系，银行贷款以信用防贷为主，但对信用却没有审慎调查的内控制度。第三，没有依据资产负债管理的原则，按照盈利性、安全性和流动性的要求，制定科学的银行管理制度和方法，违规管理、违规放贷现象普遍。有的银行实行账外经营，用信贷资金违规炒房地产或股票等都曾给银行信贷资金造成巨大损失；再如，部分银行通过办理虚假“委托”贷款和开立虚假承兑汇票、信用证等违规放款，造成大量信贷资金被迫长期垫付，形成高风险。需要指出的是，近年来随着道德风险的凸现，银行内部人员有法不依、执法不严、违法不究、处罚不力，助长了少数拜金主义严重的铤而走险，银行高级管理人员的失职甚至犯罪，也造成银行的许多不良贷款。
三 、 不良资产处置模式评述
无论是哪种原因导致的不良资产，都得想法加以处置。处置银行的不良资产，从某种意义上就是政府为防范金融风险而实行的金融调整政策。从国内外不良资产处置的理论与实践看，不良资产处置的模式主要有总体剥离模式、信托模式、专业证券化模式及专业银行内部分账经营的集中处置模式等的几种方式。
（一）总体剥离模式
总体剥离模式的本质是由政府设立独立的金融机构统一处置银行的不良资产，通过将问题银行的不良资产转移到专门成立的机构中，使原问题银行成为一个能够正常经营、资产优良、资本充足的好银行，接受不良资产的专门机构变成坏银行，履行不良资产处置职责。根据中央和国务院的决定组建的中国华融、东方、长城、信达四家金融资产管理公司（Asset Management Corporation，以下简称AMC），自1999年下半年开始对口收购、管理、处置中国工商银行、中国银行、农业银行、建设银行剥离的不良资产。按照规定，AMC是以接收、管理、处置银行划转不良贷款，最大限度地保全资产，减少国有资产损失为主要经营目标，并通过合并收购、资产重组、债转股和股票上市等方式盘活不良贷款所对应的不良资产，以实现在一定时期内逐步化解银行不良贷款问题。也许设立AMC并不是处理银行不良贷款的最好选择，因为银行并非处理企业资产的专家，而且在我国现有体制下，这种剥离资产的方式会引发企业逃废债务问题，增加管理成本问题和商业银行贷款管理约束软化问题。但从技术上在现有银行的机体内进行债务分离，以不良贷款所对应的企业资产进行账务剥离是必须的。在实践中， AMC负责接受、发、管理和处置国有银行不良金融资产，国有商业应行的资产负债表得到明显改善，现有不良资产的比例降低了10%左右，极大地减轻了国有企业的负担，为现代化企业制度的建设奠定了基础。但根据目前情况看，AMC的处理方式还是有局限性的，主要表现为：一是交易对象的局限性和资产处置能力的局限性。目前四大AMC只接受国有商业银行1996年以前的部分不良资产，同时四大AMC是仅仅针对工、农、中、建四家国有商业银行而设立的，它们并不处置其他金融机构的不良资产，但在其他金融机构中存在着许多的不良资产，它们需要被处置的迫切性和复杂性决不在四大国有商业银行之下。二是资金筹措的困难性。四大AMC在创建之初每家只有100亿总资本，AMC要购买国有商业银行的不良资产必须有充足的资金来源。四家AMC按帐面收购了四家国有商业银行和国家开发银行踪迹1.4万亿的不良资产，扣除财政部拨给四家AMC共计400亿的资本，四家AMC的负债总额1.36万亿，这部分收购资金主要来源于中央银行的再贷款和相对应的国有商业银行发行债券。四家AMC每年利息支出将超过300亿。若AMC对不良资产处置不当，就会对国有商业银行对企业的不良资产转为对AMC的不良资产，使得不良资产的处置不能得到实际的效果。因此商业银行的贷款积极性也并不高。三是运作渠道不畅。AMC在处置不良资产时依托于整个金融外部环境以及配套的法律体系。AMC必须的金融外部环境包括完善的证券市场、高效率的金融中介机构和良好的信用环境。而完善的法律体系包括法律、法规以及法律执行环境等，通过法律的手段正确界定市场主体的权责关系必将有助于提高AMC处置不良资产的公平性和效率性。然而目前我国证券市场尚不完善，投资品种有限，时常结构不合理，债券市场规模小且品种单一；同时，我国尚缺乏一部有关AMC的专门法律，现有的民商法对债权人的保护程度十分有限，并且法律的执行环境也不尽如人意，以致AMC业务的运作主要依据行政文件。四是不良资产处置的交易成本过高。由于AMC是由财政部成立的国有独资性质的企业，其业务运营具有浓厚的行政色彩。这就决定了它必须以最大限度回收资金、提升资产价值、减少损失为根本目的，而不是低买高卖、追求自身利益的最大化。四家AMC各自的业务分别针对相应的商业银行的不良债权，其企业对象必然出现重叠，使得这些公司之间存在不并要的竞争，加大协调成本与难度；再者AMC按帐面价值收购商业银行的不良字擦黑内，并且不对商业银行具有追索权，使得商业银行不关心或不支持AMC不良资产的处置，加大了获得信息的难度；而且AMC在处理不良资产时，往往需要拍卖行等其他中介机构的协助，大大增加了资产处置的成本。根据颁布的《金融资产管理公司条例》的规定四大AMC的存续期仅为十年，在此时期内如果其所存在的问题不能合理解决，处置四大国有商业银行的全部不良资产的任务就无法按期完成，更谈不上真正的市场化处置整个金融体系的不良资产。同银行一样，当企业背上沉重的银行债务负担后，依靠自身盈利能力是无法消化财务成本的，何况有的企业连还本的能力都没有。不实行债转股，就等于不给贷款企业消化不良贷款的机会和时间。债转股不能作为一种优惠的信贷政策来使用，也不能让国有企业误以为是豁免或核销银行贷款的一个途径。债转股必须与企业的重组方案结合起来实施，以转股后企业可以维系经营活动的运转为尺度。但是，从长远看，债转股的缺陷不可避免地暴露出来。因为运作债转股，转股后的股份持有在政策上被称作阶段性持股，如果资本市场薄弱，资产重组不到位，阶段性持股就会变成永久性持股。10年以后，资产管理公司手中的股权只能转变为财政部的国有股，即依靠财政赤字补足企业的资本金，这样国家就面临通货膨胀的压力。另外，目前债转股只对风险较低的债权转变为股权，风险较高的债权仍留在商业银行内，这会造成银行整体风险水平升高。因此，理论界和实践部门均对债转股解决不良资产方式产生了质疑。
（二）信托模式
信托模式是指由一家或者几家商业银行出资筹建专业的不良资产处置信托公司，或者与现有的信托公司合作，商业银行将部分或者全部不良资产委托给信托公司进行处置的模式。如，2003年3月18日，广发行设计了广控大厦休闲服装城信托方案。1998年6月22日，广发投资控股有限公司出资2.98亿元收购“广州国际投资大厦的全部相关物业产权与使用权、投资收益权、经营收益权等”。该2.98亿系全部向广发行负债，后来形成不良贷款。广发行通过信托的方式处置不良贷款是一种较好的尝试。
这种方式最大的问题在于处置的信托风险问题，通过信托方式转移商业银行的大规模不良资产并没有完成不良资产的处置，只有信托公司完成了处置，商业银行不良资产问题的潜在威胁才告以消失。虽然20世纪80年代信托公司就已经普遍设立和存在，但是直到2001年10月，我国陆续颁布的《中华人民共和国信托法》、《信托公司管理办法》和《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》才正式确定了信托在我国的法律体系中的地位，也进一步标志着对信托公司规范化管理和监督。在一定程度上，信托模式是作为商业银行处置不良资产的一种规避法律的手段而使用。依据信托管理的有关规定，信托机构必须将信托财产和自身财产采取分别管理，分别计账的方式进行，这在本质上决定了信托机构接受处置商业银行的不良资产的业务是一种表外业务。由于信托机构比商业银行的经营范围大，因而可以采取“债转债”、“债转物”、“债转股”、“债权置换”、“租赁经营”等基本囊括不良资产处置的所有方式，从而实现有效处置。一种情况是商业银行可以通过信托投资公司重组银行债权，特别是在我国对金融业严格实行分业经营，分业管理的体制下，国有商业银行要大幅度地进行债权重组，必须借助具有投资功能的金融机构的中介作用进行运作。在目前金融体系的组织构成中，信托投资公司按照“受人之托，代人理财”的功能定位使其有接受大规模不良资产委托处置的可能性。另一种情况是建立债务托管机构，实行债务托管。由政府组织建立一个从中央到地方具有权威性和过渡性的债务托管机构，该机构的组织形式可考虑以现行国有资产管理局为主体筹建，中外有关专家学者及各投资主体参加，该机构的主要职责是：一揽子负责经营、管理和处置目前国有商业银行的不良债权推动国有企业的债务重组。国有商业银行以一定折扣向托管机构出售不良债权，该机构在运作中，应根据不同情况采取相应措施。属于国家垄断或控制的支柱产业、基础产业、企业对银行的负债可部分或全部分阶段转为中央和地方政府以企业的投资，银行将这部分债权通过托管机构转为对政府的债券投资，由政府财政收支付利息，分期分批偿还本金。不属于国家垄断产业，产品市场销路尚好，有发展前途的企业，可通过托管机构注入资金，化解债务链进而搞活企业经营，摆脱困境，托管机构再从中获取高额回报，这是最理想的。对于那些不属于国家控制产业，自身素质一般，处于微利或亏损边缘的企业，可通过兼并收购、债务转让或产权重组等方式解决国有商业银行不良债权的问题。此外，信托机构还可能通过组织中长期的信托贷款，辅助支持不良资产和处置效率。与商业银行贷款相比，信贷机构贷款有如下特点：一是贷款信托需要通过信托契约以体现委托人的意志。二是信托收益按照信托管理的业绩分红，一般高于利息率。三是由于信托财产独立于委托人和受托人，信托机构的债权人对其没有处置权。因此信托机构以通过定向单位发放信托贷款与不良资产处置相结合的方式更有可能提高处置效率。应该说，早在四大金融资产管理公司成立之前，国内的相关学者和商业银行业界人人士就考虑过仿照美国的债务信托公司模式，运用信托方式处置我国的不良资产问题，但由于我国信托业普遍存在不规范操作行为，其现存的问题比较多。另外，还存在与不良资产信托有关的法律问题，如与发起人的破产隔离问题。在采用信托方式，即发起人将资产信托给资产管理公司时，按照大陆法系的一元所有权论的传统概念，即一物不能同时存在两个所有权，信托财产仍为发起人所有。由于该资产仍为发起人，在发起人破产时，该资产理所当然为破产财产。尽管我国2001年颁布了《信托法》，但《信托法》并未承认受托人对受托财产的法定所有权，没有摆脱大陆法系的一元所有权论的影响，这对于强调与发起人的破产隔离的资产管理公司而言，是难以接受的。而信托受益权证书的有价证券属性，也尚未得到我国法律的明确认可。并且我国现在的信托公司运营效率和处置不良资产的能力还比较差，难以担任起大规模处置商业银行不良资产的重任，理论和实践方面没有在这一模式下作进一步探讨。
（三）不良资产证券化模式
资产证券化具有提高流动性、转移风险和改善财务报表的基本功能，能在一定程度上解决不良资产对银行体系造成的资产流动性不足、风险过于集中和盈利能力下降问题，因而被一些国家作为不良资产处置的重要手段。银行不良资产证券化的作用越来越多地受到我国理论界和实践部门的关注，银行体系也一直在努力尝试利用资产证券化突破现有的不良资产处置模式。由于法律政策限制，我国已完成的不良资产证券化只有两例，且都是由金融资产管理公司完成的。一个是信达在2003年与德意志银行合作推出的离岸信托模式的不良债权证券化，涉及项目20个，发行总额近16亿美元；另一个是2003年初华融132.5亿不良资产的信托收益分层方案.此外,工商银行正在以试点形式积极探索商业银行的不良资产证券化。除不良资产证券化外，我国已有珠海高速公路、广深高速公路以及中远集团应收帐款离岸证券化的成功案例，其中值得一提的是中远集团为改善已发行证券的条件，于2002年通过工商银行融资对其1997年发行的七年期证券进行了置换并续发和增发了资产支持证券。从2000年起，以建设银行、工商银行、国家开发银行为代表的国有银行开始陆续对住房抵押贷款证券化进行有益的探索，目前已有多家专业中介机构（如普华永道、德勤、惠泽中国控股等）与国内银行合作为按揭贷款资产证券化进行前期包装、准备的工作。其中，建设银行于2002年专门设立了住房贷款证券化处，但由于现有政策及法律环境的限制，其方案在几易其稿后转而谋求表内融资方式，并因资产未能实现破产隔离和表外剥离未能如期得到批准。目前还存在法规制度等方面的障碍，如破产隔离和债权担保的问题。在证券化模式中，破产隔离是指将基础资产原始所有人的破产风险与证券交易隔离开来，这是资产证券化交易所特有的技术，也是区别于其他融资方式的一个重要方面。破产隔离是在卖方与证券发行人和投资者之间的一道“防火墙”，只有做到破产隔离，才能保证资产支持证券区别于一般公司债券而显现出其特征。在债权担保问题方面，由于资产证券化的资产主要是应收帐款，也就是发起人拥有的对他人的债权，为了有效的隔离风险，这些债权应作为已发行证券的偿付抵押物。虽然《担保法》对一般债权作为权利质押的标的没有禁止，但仍然缺乏相应的程序保障。如一般债权并不一定表现为证书形式，如何确定质押合同的生效就是问题。近年来，监管部门一直在关注并积极探讨资产证券化的法律与制度建设问题。2003年由财政部牵头，银监会、证监会、人民银行、部分资产管理公司以及研究机构的相关人员组成了“资产证券化推进工作小组”，对资产证券化法制化进行前期调研并提交相应的立法草案，但市场普遍预期有关资产证券化的立法将很快会有突破，中国不良贷款证券化市场将蕴藏着巨大的空间与生机。因此，有学者认为，应通过总结试点资产证券化的经验，尽快制定专门的金融资产证券化法案，完善和资产证券化有关的已有法律制度，明确资产证券化过程中的会计、税务、报批程序等一第列政策问题，降低不良资产证券化的交易成本和制度成本，推动资产证券化市场的规范发展。具体地讲，在立法方面：应按照国际会计标准制定适应我国国情的资产真实销售标准，制定资产证券化过程中销售、融资的会计处理原则以及交易后资产负债与留存权益的会计处理方法。因为，会计制度对资产证券化结构最重要的影响就是其对真实销售和抵押融资型证券化的认定标准，这会引导市场根据其证券化的目的选择某些特定的交易结构；借鉴部分资产证券化市场成熟的国家或地区的做法，修改《公司法》或在专门的《金融资产证券化法》中对特殊目的公司在公司性质、设立、董事会与治理结构、经营活动、破产清算等做出专门规定，也可制定《特殊目的公司法》，保证特殊目的公司与发起人、受托人之间的破产隔离，赋予特殊目的公司发行证券的资格。其次，要降低特殊目的公司的注册资本和资产证券化的交易成本。如日本在专门制定《特殊目的的公司法》后又进行了多次修改，使特殊目的公司的注册资本从3千万降到3百万，最后只需10万日圆。应豁免特殊目的公司和信托交纳实体所得税，避免对投资者、发起人和特殊目的载体的双重征税，对于发起人在不良资产证券化过程中因折扣销售而产生的损失要从应税收入中扣除；明确资产支持证券的发生性质并纳入《证券法》的管辖，建立资产支持证券的注册、审批及信息披露制度，明确和简化特殊目的公司发行证券的审批程序，规范资产支持证券私募和公募发行的条件及方式；明确资产证券化过程中的资产转移问题。如明确资产转移的通知方式、抵押权的转移方式等。
（四）商业银行内部分账经营、集中处置模式
商业银行内部分账经营、集中处置模式是由商业银行内部设立专门机构或者工作组来处理自己的不良资产，在处置过程中，银行起主导作用，同时政府提供如担保等间接帮助，最终在商业银行内部实现对不良资产的专业化、集中化处置。相对于商业银行的大规模不良资产，要集中实现有效处置，最终还是需要通过大规模剥离来实现。但是对于商业银行而言，无论哪一种外部处置模式，都难以完全剥离其所存的所有不良资产，对于剥离剩余的和新增的部分不良资产，这种非剥离式模式在各大商业银行都已经或者正准备使用。这种模式的特点在于不良资产处置权上缴，而对不良资产的财务核算仍然采取分账经营的形式进行。在四大国有商业银行中，银行可以视自身情况，将不良资产回收到二级分行，一级分行或者总行进行集中处置。从组织结构上，银行内部需要设置风险管理机构和不良资产处置机构。前者设立在商业银行的各级分支机构，不对外开展业务，仅负责对不良资产的清收和支付上移风险资产的财务核算，而后者负责接受责任范围内的不良资产，按照不良资产的类别分配到专业科室进行专业化处置，并争取获得政府的支持。其中，具体的处置不良贷款的方式有资产抵债、诉讼、重组、核销等方式
不良资产的剥离，既有存量问题，又有流量问题。不良资产存量剥离问题的解决，笔者以为，试图只以上述其中任何一种模式解决，是难以奏效的，因此，应视具体情况，以上述其中一种模式为主导，其他模式配合完成剥离不良资产的存量问题。 |
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