许峰、朱仲晨    
发表于:2010-8-20    

    事件回顾

    2010年7月16日傍晚，大连新港附近中石油一条输油管道发生爆炸起火，造成储油区可以容纳10万立方米原油的储油罐被完全烧毁，附近储油罐出现严重垮塌和变形，十几条输油管线经过十几个小时的高温炙烤发生扭曲变形，输油管内部分原油流入大海，造成污染。事故至少已造成附近海域50平方公里的海面污染，三大养殖海域恐受牵连。
    7月19日，事故现场的明火已经全部扑灭，虽然事故现场的罐体仍有烟冒出，但已经基本安全。工作重点已经开始转移到海上油污清理。
    7月26日，大连市政府召开新闻发布会宣布：经过160多个小时全力奋战，在50平方公里的海面上，基本消除了大面积的油污，基本消除了大面积的厚油膜，彻底堵住了事故点的污油源头，实现了海上油污不流向公海、不漂向渤海的控制目标。

    事故原因

    安监总局和公安部7月23日通报了大连管道爆炸火灾事故经初步分析的原因，事发时，新加坡太平洋石油公司所属30万吨“宇宙宝石”油轮在向大连中石油国际储运有限公司原油罐区卸送最终属于中油燃料油股份有限公司的原油。中油燃料公司委托天津辉盛达石化技术有限公司负责加入原油脱硫剂作业，辉盛达公司安排上海祥诚商品检验技术服务有限公司大连分公司在国际储运公司原油罐区输油管道上进行现场作业。在油轮已暂停卸油作业的情况下，负责作业的公司继续向输油管道中注入含有强氧化剂的原油脱硫剂，造成了输油管道内发生化学爆炸。

    法律评析

    一、环境污染法律责任主体分析
    今年7月1日施行的《侵权责任法》专门设立一个章节，对环境污染责任做出规定，为本案的法律适用提供了重要的依据。该法第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”但何谓“污染者”？本次事故中牵涉到石油及管道的“业主”中石油旗下公司、现场作业的“承包商”辉盛达公司以及“分包商”祥诚公司。三者中，究竟谁是“污染者”，这成为分析本次事故责任主体法律构成的重点问题。
    综观我国现有的环境保护法律法规，包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，都是主要对主动排污者的行为进行约束，而未对各种事故中的“污染者”做出明确的定义。但上述法律也有一致之处，即均将法律责任的承担者指向了污染源或污染物的所有者、使用者或控制者。而且，国际上通行的环境补偿规则即是“污染者负担”原则，即谁利用污染物的产生或排放获益，谁就应当承担相应的费用。
    此次发生事故的中联油项目由大连中石油国际事业有限公司投资建设，而大连中石油国际是中石油的全资子公司中国石油国际在大连的旗下公司，主要从事油品贸易。为表述方便，本文暂不论前述公司的投资关系及石油的权属转换关系，而统称其为中石油或中石油旗下公司。在此可以确定的是，造成污染的石油，其所有权归属于中石油。
    据此，笔者认为，无论本次事故的直接原因如何，最终的污染物是从管道内泄漏的石油，则其“业主”即应构成本次事故的“污染者”。而且据调查显示，中石油在本次事故中，亦存在着属地管理职责不落实、现场监管责任不到位、作业许可管理不规范、作业过程监管不落实、安全环保风险意识淡薄等问题。所以，中石油的“污染者”之责，可谓“责无旁贷”。
    而中石油及其旗下公司至今对事故仍采取回避态度。在内部通报事故原因时，也宣称是承包商责任，仅承认自己存在管理不规范等问题，要求各单位加强管理。中石油从未正面回应或表示将承担事故责任，似乎欲借有关部门的责任认定推卸侵权责任。但是，虽然本次事故是由他人引起的，可污染海洋环境的石油却来自中石油。污染责任人与污染者的责任界定在此处是不能混同的，中石油应当承担侵权责任。
    事实上，今年发生的墨西哥湾石油泄漏事故中，英国石油公司（以下简称“BP”）钻井平台爆炸事故发生时，BP公司时任CEO海沃德也曾表示，钻井平台是BP公司向瑞士越洋钻探公司租赁来的，BP不应该承担全部责任。但此后无论是美国政府、有关受害者都没有接受BP的这种说法。
    据第一财经日报的记者调查，作为官方认定的直接责任人辉盛达公司如今已难觅踪迹。记者根据其官网公布的公司地址并未找到该公司，甚至当地的工作人员都表示没听说过“辉盛达”的名字。而该公司的工作电话在7月下旬尚能接通，如今却一直处于无人接听的状态。这使事故的后续处理，尤其是受害者索赔，蒙上了一层阴霾。
    那么，如果事故直接责任人“人间蒸发”了，受害者是否就索赔无门了？《侵权责任法》对此作出了专门规定。该法第六十八条规定：“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”该规定既厘清了污染者与肇事者的法律地位，也优化了责任承担，更赋予了被侵权人更大的索赔选择权，对被侵权人的索赔提供了有力的保障。
    针对本此事故而言，辉盛达公司及祥诚公司虽然是官方认定的直接责任人，但并不是《侵权责任法》所规定的“污染者”，而只是因过错造成事故发生的第三人。因此，本次事故的受害者，在索赔时完全有权利选择中石油、辉盛达公司、祥诚公司中的一方或多方作为索赔的对象。

    二、环境污染赔偿
    海洋环境侵权一般会对渔业、养殖业、海洋采摘业、水产加工业和旅游业等行业造成不同程度的损害。大连输油管道爆炸石油泄露事故中受污染海域面积达到430平方公里，据专家推算，清理这些污染的成本估计达到2亿元人民币，甚至可能超过10亿元人民币。而且此次爆炸事故还造成了生态环境严重破坏，空气中产生大量有毒有害气体，对大连的旅游业也造成了严重的影响，这些都应该计入事故造成的经济损失。渔民、企业的损失尚可量化，但是包括对旅游业以及公众的日常生活等方面的影响，其损失金额很难量化。根据国外的经验，环境侵权的赔偿，按赔偿对象的不同，一般可分为以政府主导的生态损害赔偿以及针对民事主体的民事侵权赔偿。
    长期以来，我国由于没有相关的赔偿、 补偿办法和规定，主管部门代表国家在主张赔偿和补偿要求时，往往忽略了对潜在的、不可量化的受害者的赔偿。而环境污染事故所造成的损害，其对不特定公众的长期、潜在或者间接的损害往往要大于短期的、直接的损害。因此，笔者认为，环境污染事故的赔偿，需要有一套长效的赔偿机制。
    日前，山东省财政厅、山东省海洋与渔业厅联合发布《 海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》（以下简称《 办法》 ），将海洋生态损害赔偿和损失补偿合并制定制度规定，这无疑是环境污染损害赔偿制度领域的一次积极、有益的探索。今后，在山东省管辖海域内，不仅因违规建设项目用海造成海洋生态环境损害者将受到处罚，因合法建设项目用海导致海洋生态环境改变的也要进行损失补偿。《办法》规定，在山东省管辖海域内，发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的，应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费，这就为保护海洋生态环境、处罚破坏海洋生态环境行为提供了重要的政策依据。
    然而，《办法》亦有其局限性。《办法》规定，所征收的海洋生态损害赔偿费和损失补偿费将专项用于海洋与渔业生态环境修复、保护、整治和管理。 《办法》之规定仍停留在国家宏观海洋治理层面，没有全面兼顾同样受到损害的民事赔偿部分。因此，关于海洋污染民事补偿机制仍有“留白”。
    对此，笔者认为，我们可以参考墨西哥湾漏油事件的赔偿模式。在该次漏油事故中， BP创建了一笔200亿美元的基金，专门用于赔偿漏油事件的受害者。按照方案，英国石油公司已向基金注入了首期30亿美元资金，并将于2010年第四季度存入第二笔20亿美元赔偿基金，接下来每个季度存入12.5亿美元，直到200亿美元基金全部到位。按此计算，英国石油将在2013年完成赔偿基金的资金注入。而这笔基金将由美国资深律师负责运作，由三位法官组成的小组负责监督，并处理对申诉的裁决。
    笔者认为，对于海洋污染的民事赔偿，可以参考墨西哥湾漏油事件等国外公众利益损害案件中的赔偿模式，由污染者出资设立赔偿基金，政府监管，建立受害者申报——登记——核查——赔偿的长效机制。这既能最大程度客观公正的维护广大受害者的利益，也更有效的惩戒了污染者。